إصلاح الأجهزة الرقابية في الجمهورية اليمنية في ضوء القوانين المحلية والاتّفاقيات والمعايير الدولية
سليم محمد السياني*
* عضو الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد
من خطاب السيد القائد عبدالملك بدرالدين الحوثي لحكماء اليمن في ١٩ أغسطس ٢٠١٧م:
“ننادي مراراً وتكراراً أنه يجبُ تفعيلُ العمل الرقابي لمواجهة الفساد، والتحرك لمواجهة الفساد، وتصحيح وضع الأجهزة الرقابية، التي هي أجهزة مجمدة وفاشلة وضعيفة، ولا تؤدي دوراً صحيحاً، وتحتاج إلى تصحيح، وإلى دعم، وإلى إصلاح، وإلى اهتمام كبير بتفعيلها”.
المحور الأول: سبب إنشاء هيئة مكافحة الفساد وتشكيلها ووضعها القانوني
– صدر قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة في عام ٢٠٠٣م باعتماد اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.
– وقعت اليمن على الاتّفاقية في ٢٠٠٣م.
– صادق مجلس النواب على الاتّفاقية في ٢٠٠٥م.
– نصت المادة (٦) من الاتّفاقية على أن يتم إنشاء هيئة أو هيئات تعمل على الوقاية من الفساد.
– تلبيةً للاتّفاقية الأممية، أصدرت اليمن القوانين التالية:
القانون رقم (٣٠) لسنة ٢٠٠٦م بشأن إقرار الذمة المالية.
القانون رقم (٣٩) لسنة ٢٠٠٦م بشأن مكافحة الفساد.
وبموجب هذين القانونين، نشأت الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد.
تشكيل الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد
– تلبيةً لمتطلبات اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وتحديداً المادة (٦)، قامت اليمن بتشكيل الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد كالتالي:
الهيئة السابقة بقرار رئيس الجمهورية رقم (١٢) لسنة ٢٠٠٧م، والتي استمرت لمدة (٥) خمس سنوات (٢٠٠٧-٢٠١٢).
الهيئة الحالية بقرار رئيس الجمهورية رقم (٥٤) لسنة ٢٠١٣م والمستمرة حتى الآن.
(تم تشكيل الهيئة الحالية بالمخالفة للقانون، حيث تخطّى عبدربه منصور هادي شرطَ الاقتراع السري من مجلس النواب على جميع الأعضاء، وكذلك تخطى قائمة مجلس الشورى بإدخال عضوين من خارج قائمة الـ (٣٠) المرسلة من مجلس الشورى إلى مجلس النواب هما: أفراح صالح بادويلان، وحسن شكري زيوار).
الوضع القانوني الحالي لهيئة مكافحة الفساد
- صدرت أحكامٌ قضائية بإلغاء قرار رئيس الجمهورية رقم (٥٤) لعام ٢٠١٣م بتشكيل الهيئة الحالية، وهي كالتالي:
– الحكم الابتدائي في عام ٢٠١٤م (في عهد عبدربه منصور هادي)
– وأيّدته محكمة الاستئناف في عام ٢٠١٥م (في عهد اللجنة الثورية العليا)
– وأيدته المحكمة العليا في عام ٢٠١٦م (في عهد المجلس السياسي الأعلى)
– لا زال أعضاء هيئة مكافحة الفساد الحالية مستمرين في تسيير الأعمال حتى يتم إبلاغُهم رسمياً من المجلس السياسي الأعلى بتسليم مهامهم إلى هيئة جديدة تنفيذاً لحكم المحكمة العليا.
خلاصة المحور الأول
هيئةُ مكافحة الفساد أنشئت بموجب اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.
وبعد صدور حكم المحكمة العليا ببُطلان تشكيل هيئة مكافحة الفساد الحالية، واعتبارها كأن لم تكن، يجبُ على قيادة الدولة المسارَعةُ في تشكيل هيئة جديدة كضرورة محلية ومتطلب دولي.
المحور الثاني: مهام واختصاصات هيئة مكافحة الفساد ومستوى تنفيذها
١. إعداد وتنفيذ السياسات العامة الهادفة إلى مكافحة الفساد.
– (تم إعداد سياسات عامة من خلال الاستراتيجية ولكنها لم تنفذ).
٢. وضع استراتيجية وطنية شاملة لمكافحة الفساد وإعداد وتنفيذ الآليات والخطط والبرامج المنفذة لها.
– (تم إعداد استراتيجية في عهد الهيئة السابقة، ولكنها لم تنفذ، وتعمل الهيئة بدون استراتيجية وبدون خطط وبرامج).
٣. اتخاذ التدابير الكفيلة بمشاركة المجتمع المحلي ومنظمات المجتمع المدني في التعريف بمخاطر الفساد وآثاره على المجتمع وتوسيع دور المجتمع في الأنشطة المناهضة للفساد ومكافحته.
(دور المجتمع ضعيف جداً في مكافحة الفساد).
٤. دراسة وتقييم التشريعات المتعلقة بمكافحة الفساد لمعرفة مدى فعاليتها واقتراح مشاريع التعديلات لها لمواكبتها للاتّفاقيات والمعاهدات الدولية التي صادقت عليها الجمهورية أو انضمت إليها.
(لم يتم تعديل أي قانون أو حتى مادة بناءً على اقتراح الهيئة).
٥. تلقي التقارير والبلاغات والشكاوى بخصوص جرائم الفساد المقدمة إليها ودراستها والتحري حولها والتصرف فيها وفقاً للتشريعات النافذة.
(تلقت الهيئة منذ إنشائها أكثر من ٢٣٠٠ بلاغ وشكوى، ونظرت في ما يقارب ٨٠٠ قضية فقط (بنسبة ٣٥٪) ولم يعاقب أي فاسد كما سيتضح في المهمة رقم (٧))
٦. تلقي إقرارات الذمة المالية.
(يتم تلقي نسبة ضئيلة من إقرارات الذمة المالية معظمها ليست من شاغلي الوظائف العليا، ولا يتم تحليلها، ولذلك لم يتم إحالة أي فاسد إلى القضاء بناءً على تحليل إقرار الذمة المالية، بتهمة الإثراء غير المشروع).
٧. التحقيق مع مرتكبي جرائم الفساد وإحالتهم إلى القضاء.
(تم إحالة ما يقارب ٩٥ قضية فساد إلى القضاء، ولكن الهيئة لم تقم بأية متابعة لمعرفة مصير هذه القضايا، ولا تعرف الهيئة أن فاسداً قد صدر بحقه حكم قضائي).
٨. تمثيل الجمهورية في المؤتمرات والمحافل الدولية المتعلقة بمكافحة الفساد.
(تمثيل ضعيف جداً وشكلي).
٩. التنسيق والتعاون مع الدول والمنظمات الدولية والإقليمية والعربية ذات الصلة بمكافحة الفساد والمشاركة في البرامج الدولية الرامية إلى منع الفساد.
(ضعيف جداً، ولم تقم الهيئة بمتابعة الإصدارات الدولية الملزمة).
١٠. التنسيق مع كافة أجهزة الدولة في تعزيز وتطوير التدابير اللازمة للوقاية من الفساد وتحديث آليات ووسائل مكافحته.
(لا يوجد تنسيق حقيقي منظم، ولم يتم العمل في مجال الوقاية من الفساد).
١١. التنسيق مع وسائل الإعلام لتوعية المجتمع وتبصيره بمخاطر الفساد وآثاره وكيفية الوقاية منه ومكافحته.
(ضعيف جداً، ومنعدم حالياً).
١٢. جمع المعلومات المتعلقة بكافة صور وأشكال الفساد والعمل على إيجاد قواعد بيانات وأنظمة معلومات وتبادل المعلومات مع الجهات والمنظمات المعنية في قضايا الفساد في الداخل والخارج وفقاً للتشريعات النافذة.
(لا يوجد لدى الهيئة قواعد بيانات، ولا أنظمة معلومات، ولم تقم بأية مسوحات أو دراسات، ولم تطلع على أي تقارير دولية).
١٣. اتخاذ الإجراءات والتدابير اللازمة لاسترداد الأموال والعائدات الناتجة عن جرائم الفساد بالتنسيق مع الجهات ذات العلاقة.
(ضعيف جداً).
١٤. دراسة وتقييم التقارير الصادرة عن المنظمات المحلية والإقليمية والدولية المتعلقة بمكافحة الفساد والاطلاع على وضع الجمهورية فيها واتخاذ الإجراءات المناسبة حيالها.
(لم يتم دراسة أية تقارير، ووضع اليمن في أسوأ وضعية في مؤشرات الشفافية الدولية على مدى العشر سنوات الماضية).
١٥. اتخاذ كافة الإجراءات القانونية اللازمة لإلغاء أو فسخ أي عقد تكون الدولة طرفاً فيه أو سحب امتياز أو غير ذلك من الارتباطات إذا تبين أنها قد أبرمت بناءً على مخالفة لأحكام القوانين النافذة وتلحق ضرراً بالصالح العام وذلك بالتنسيق مع الجهات المختصة قانوناً.
(ضعيف جداً).
١٦. رفع تقارير موحدة كل ثلاثة أشهر عن ما قامت به من مهام وأعمال إلى رئيس الجمهورية ومجلس النواب.
(تقارير غير صحيحة وغير موحدة، ولا تقيس الأداء بناءً على مؤشرات محددة، ولا على أساس مهام الهيئة).
١٧. إعداد مشروع موازنتها وإقرارها ليتم إدراجها رقماً واحداً ضمن الموازنة العامة للدولة.
(تتحكم وزارة المالية في ميزانية الهيئة).
١٨. إعداد حسابها الختامي لإدراجه ضمن الحساب الختامي للموازنة العامة للدولة.
(ضعيف).
١٩. أية مهام واختصاصات أخرى تناط بها وفقاً للتشريعات النافذة.
(لم تنفذ الهيئة مهامها الأساسية، فكيف ستنفذ مهام إضافية).
خلاصة المحور الثاني
لم تنفذ هيئة مكافحة الفساد مهامها المنصوص عليها في قانون مكافحة الفساد وقانون الإقرار بالذمة المالية.
المحور الثالث: الضعف والاختلالات في البناء المؤسسي والتنظيمي لهيئة مكافحة الفساد
– تم إصدارُ قانون مكافحة الفساد بما يوافق اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وفي الاتجاه المعاكس تم إصدار اللائحة التنفيذية واللائحة التنظيمية بما يخالف قانون مكافحة الفساد.
– لم يتم إنشاء جهاز تنفيذي للهيئة (الأمانة العامة) بما يتوافق مع القانون، ولم يتم تمكين الأمين العام من صلاحياته، بل تقاسم أعضاء الهيئة المهام التنفيذية بما يخالف قانون مكافحة الفساد، حيث ينص القانون على التالي:
- “يكون للهيئة جهاز تنفيذي يتولى المواضيع الفنية والإدارية والمالية وتبين اللائحة التنظيمية تقسيماته واختصاصاته”.
- “يكون للهيئة أميناً عاماً يصدر به قرار من رئيس الهيئة بعد موافقة أغلبية أعضائها ويكون مسؤولاً أمام الهيئة عن إدارة وتسيير النشاط اليومي للجهاز التنفيذي وتحدد اللائحة مهامه واختصاصاته”.
– تم تصميم أنظمة إلكترونية وبرامج لإدارة البلاغات والشكاوي وقضايا الفساد من قبل الهيئة السابقة، وتم توقيف هذه الأنظمة والبرامج من قبل الهيئة الحالية.
– لا يوجد لدى الهيئة هيكلة واضحة، ولا يوجد لائحة سياسات خاصة بالموظفين، ولا يوجد دليل إجرائي يساعد الموظفين في أداء مهامهم، ولا يوجد توصيف وظيفي يوضح للموظفين مسؤولياتهم، ولا يوجد مدونة قواعد سلوك وظيفي أو أخلاقي، ولا يوجد سياسات خاصة بالاستقلالية، ولا يوجد سياسات خاصة بتضارب المصالح.
– لم تتم عملية التوظيف في الهيئة بشفافية وعلى أساس الكفاءة، بل إن معظم الموظفين هم عبارة عن عوائل وأقارب وأصدقاء أعضاء الهيئة، وتم تقسيم الوظائف بين الأعضاء.
– عدد الموظفين الفنيين لا يتجاوز (٣٠) موظفاً من إجمالي عدد موظفي الهيئة البالغ (٢٢٠) موظفاً، حيث أن أغلبية الهيئة عبارة عن إداريين (مدراء مكاتب، كُتّاب، طباعين، مراسلين، سواقين، إدارة مالية وحسابات، شؤون موظفين، إلخ).
– لا يستكمل مجلس الهيئة محاضر اجتماعاته ويقوم بإقرارها أولاً بأول، ويبلغ عدد المحاضر غير الموقعة أكثر من ٦٥ محضراً.
– لا يوجد في الهيئة دائرة او إدارة أو وحدة خاصة بالرقابة والتقييم Monitoring and Evaluation.
– لا تعمل الهيئة من خلال استراتيجية وطنية شاملة، ولا يوجد لديها برامج أو خطط عمل، وتسير الأمور بعشوائية وارتجالية.
– قامت الهيئة الحالية بتوقيف عمل لجنة مراجعة وتقييم التشريعات وتطوير الأنظمة، والتي تتكون من (١٥) عضواً وتشمل خبراء من الأجهزة الرقابية والقضائية والوزارات المعنية وكذلك منظمات المجتمع المدني.
خلاصة المحور الثالث
لم يستكمل البناء المؤسسي والتنظيمي لهيئة مكافحة الفساد بشكل صحيح.
المحور الرابع: العلاقة بين الأجهزة الرقابية والقضائية والرقابة الشعبية
العلاقة بين الأنظمة الرقابية في الشركات التجارية
“صورة رقم1”
العلاقة بين الأجهزة الرقابية ومجلس النواب والحكومة (العلاقة القديمة)
“صورة رقم2”
العلاقة بين الأجهزة الرقابية ومجلس النواب والحكومة (العلاقة الحديثة)
“صورة رقم3”
مؤسسات مكافحة الفساد ودورها الرئيسي (الدور الأصيل)
(إدارات المراجعة الداخلية “يحكم عملها معايير IIA”) دورها (كشف الاختلالات والفساد) “مصاحب”
(الجهاز المركَزي للرقابة والمحاسبة “يحكم عمله معايير INTOSAI”) دوره (كشف الاختلالات والفساد) “لاحق”
(الهيئة العليا للرقابة على المناقصات والمزايدات “يحكم عملها اتّفاقية UNCAC and UNCITRAL”) دورها (كشف الاختلالات والفساد في المناقصات)
(هيئة مكافحة الفساد “يحكم عملها اتّفاقية UNCAC”) دورها (المنع والوقاية من الاختلالات والفساد)
(نيابات ومحاكم الأموال العامة “يحكم عملها اتّفاقية UNCAC”) دورها (الملاحقة والمحاكمة القضائية للفسادين)
الرقابة الإدارية والشعبية والملاحقة القضائية
“صورة رقم 4”
خلاصة المحور الرابع
العلاقة بين الأجهزة الرقابية والقضائية غير صحيحة وتحتاج إلى العمل من خلال استراتيجية وطنية.
وكذلك تحتاج العلاقة إلى تنظيم من خلال بعض التعديلات التشريعية.
المحور الخامس: مكافحة الفساد في اليمن في ضوء الاتّفاقيات والمعايير الدولية
– أهمية وضرورة الالتزام بالأدلة التنفيذية والتقييمية والإرشادية
- صدر بعد اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد العديدُ من الأدلة التنفيذية والتقييمية والإرشادية الدولية من الأمم المتحدة وغيرها من المنظمات الدولية، ويصل عددُها إلى أكثر من ١٥٠ دليلاً وتقريراً، وأغلبية هذه الإصدارات إلزامية بموجب اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.
- لم تتابع هيئة مكافحة الفساد في اليمن هذه الإصدارات الدولية الملزمة، ولم تنفذ هيئة مكافحة الفساد مهامها بناءً على هذه الإصدارات.
- معظم هذه الإصدارات باللغة الإنجليزية، وحتى لو تم ترجمتها إلى اللغة العربية، فهي تحتاج إلى خبراء وأخصائيين لتطبيقها على أرض الواقع في اليمن.
أمثلة من التقارير الدولية الصادرة ومدى أهميتها
صور 5 و6
اليمن وأسباب فشل جهود مكافحة الفساد في ضوء التقرير
لم تقُمِ الهيئةُ بأية مسوحات وطنية شاملة عن الفساد.
لم يتم إعدادُ استراتيجية واقعية مستندة على المسوحات.
لم يتم تنفيذ مهام الهيئة بناءً على الاستراتيجية.
لا تتوفر لدى الهيئة آليات التنفيذ اللازمة للاستراتيجية.
لا تعرف الهيئة ما تحتاج إليه لتنفيذ الاستراتيجية.
لم يتم إنشاء وحدة رقابة وتقييم M&E Unit.
لم تقيس الهيئة أداءها بناءً على مؤشرات صحيحة.
لم يتم التنسيق بين مختلف الهيئات والأجهزة الحكومية.
لم يتم استغلال فرصة الثورة في إحداث تغيير.
لا يتم استخدام نتائج بحوث الفساد في صناعة سياسات مكافحة الفساد.
لا يتم تقييم مخاطر الفساد في التشريعات.
لا يتم تقييم مخاطر الفساد في المؤسسات العامة والقطاعات الأكثر خطورة.
لم يتم وضع خطط مكافحة فساد أو خطط نزاهة في المؤسسات العامة.
لم يتم قياس وتقييم ورقابة تنفيذ إجراءات مكافحة الفساد.
لم يتم إشراك المجتمع المدني في مكافحة الفساد.
لم يتم تدريب المسؤولين العموميين في مكافحة الفساد والأخلاقيات.
لم يتم رفع مستوى الوعي العام عن الفساد.
لم يتم منع وإدارة التضارب في المصالح.
لم يتم تعزيز دور الهيئات الإدارية في الوقاية من الفساد.
ليس هناك تنسيق جهود مكافحة الفساد.
لا يتم الوقاية من الفساد في إدارة المالية العامة.
لم يتم تعزيز دور أجهزة المراجعة الحكومية في منع الفساد.
لم يتم تحسين الخدمات العامة.
لم يتم تسهيل الوصول إلى المعلومات كأداة للوقاية من الفساد.
لا يتم حماية ومكافأة المبلّغين عن الفساد.
خلاصة المحور الخامس
لم تتابع هيئة مكافحة الفساد الأدلة الإرشادية والتقييمية والتقارير الدولية الصادرة من الأمم المتحدة وغيرها من المنظمات الدولية، والتي تعتبر إلزاميةً بموجب اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد التي وقّعت عليها الجمهورية اليمنية، ولم تنفذ الهيئة مهامها بموجب هذه الأدلة الإرشادية.
المحور السادس: وضع اليمن في تقارير منظمة الشفافية الدولية.
صورة7
خلاصة المحور السادس
تصنف اليمن من ضمن الدول الأكثر فساداً على مدى العشر سنوات الماضية في مؤشر الشفافية الدولية.
المحور السابع والأخير: مقترحات وتوصيات لتصحيح وضع الأجهزة الرقابية والقضائية في ضوء القوانين المحلية والالتزامات الدولية.
- مقترحات لتصحيح وضع هيئة مكافحة الفساد
- تشكيل هيئة جديدة من أعضاء تتوفر فيهم الخبرة والكفاءة والنزاهة، وبتخصصات متنوعة ومتكاملة ومناسبة لطبيعة عمل الهيئة في المرحلة القادمة، للقيام بتنفيذ جميع مهام قانون مكافحة الفساد وقانون إقرار الذمة المالية، وبالتركيز على المهام التالية في المرحلة القادمة:
- إعداد خطة طوارئ عاجلة لمواكبة تطورات الأحداث في ظل العدوان والنظر في المواضيع الطارئة (المرتبات، المشتقات النفطية والغازية، أسعار العملات في مقابل الريال، أسعار المواد الغذائية… إلخ)، والبت في القضايا ذات الاسترداد المالي للخزينة، وكذلك إيجاد تدابير عاجلة للمنع والوقاية من الفساد.
- تشكيل لجنة من أعضاء وموظفي الهيئة، وبما لا يزيد عن عضوين، وثلاثة موظفين، لاستكمال أسئلة تقييم القدرات الواردة في دليل الممارسين في تقييم قدرات هيئات مكافحة الفساد الصادر من برنامج الأمم المتحدة الإنمائي في ٢٠١١م.
- تنفيذ مسوحات وتقييمات ودراسات عن الفساد وجهود مكافحة الفساد في اليمن.
- تحديث الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد بناءً على المسوحات والتقييمات والدراسات، وبالاستناد إلى مقاييس دقيقة للفساد، وإعطاء الأولوية لمجال الوقاية من الفساد.
- بناء هيكل تنظيمي مناسب وملائم لتنفيذ الاستراتيجية بعد تحديثها، مع إعطاء الأولوية لمجال الوقاية من الفساد.
- تفعيل لجنة التشريعات التي تضم خُبَراء من السلطة القضائية والأجهزة الرقابية وبعض الوزارات وكذلك منظمات مجتمع مدني، وإعطاء الأولوية لمراجعة تشريعات الأجهزة الرقابية لكي تكون مواكبة للاتّفاقيات الدولية والمعايير المهنية.
- مقترحات لتصحيح منظومة مكافحة الفساد في اليمن
(مجلس النواب، هيئة مكافحة الفساد، الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة) - تشكيل لجنة رفيعة المستوى للقيام بعملية التقييم الذاتي لجهود مكافحة الفساد الخاص بالبرلمانيين، مكونة في الأغلبية من أعضاء من مجلس النواب
- بالإضافة إلى أعضاء حكوميين:
١-٢ أعضاء من مجلس الشورى
١-٢ أعضاء من الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد
١-٢ أعضاء من الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة
١-٢ أعضاء من الهيئة العليا للرقابة على المناقصات والمزايدات
وكذلك أعضاء غير حكوميين:
١-٢ أعضاء من المجتمع المدني
١-٢ أعضاء من الأكاديميين
١-٢ أعضاء من القطاع الخاص
- وفقاً للفصل الخامس من اللائحة الداخلية لمجلس النواب، تحديداً المادة (٢٨) الفقرة (ب)، وبحسب متطلبات الدليل، من المقترح تشكيل لجنة دائمة في مجلس النواب من أعضاء مجلس النواب، تكون تسميتها “لجنة شؤون الأجهزة الرقابية ومكافحة الفساد”.
- مقترحات لتصحيح وضع الهيئة العليا للرقابة على المناقصات والمزايدات وكذلك وزارة المالية
– تشكيل لجنة مشتركة من الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد والهيئة العليا للرقابة على المناقصات والمزايدات ووزارة المالية لاستكمال الإجابة على الأسئلة الـ (٨٥) الواردة في الملحق (٢) من الدليل الصادر في ٢٠١٣م الخاص بمكافحة الفساد في المشتريات العامة ومكافحة الفساد في إدارة المالية العامة.
– الممارسات الجيدة للتأكد من الالتزام بالمادة (٩) من اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.
- مقترحات لتصحيح وضع القضاء
– تشكيل لجنة مشتركة من مجلس القضاء الأعلى والهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد لاستكمال التقييم الوارد في الدليل التنفيذي والإطار التقييمي للمادة (١١) من اتّفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد الصادر في ٢٠١٥م، وكذلك الاستفادة من تقرير الأمم المتحدة الصادر في ٢٠١٦م بعنوان “نحو قضاء شفاف ومسؤول لتحقيق العدالة للجميع”.
- في الختام، وهو الأهم
– لن يصلح البشرية ويمنع الفساد والمفسدين، إلا اتّباع هدى الله سبحانه وتعالى، الخالق للبشر، والعالم بما يصلحهم، وصلى الله وسلم على سيدنا محمد وعلى آله الطيبين الطاهرين.